行政非诉执行监督是检察机关一项重要法定职责，既涉及行政决定能否得到执行，又涉及行政相对人的合法权益能否得到保护。从江县人民检察院近几年办理非诉执行监督案件的中发现，行政执法机关因“逾期申请强制执行”导致行政执法“程序空转”问题较为普遍，该类案件引发的执行争议问题需引起重视：

一是强制执行期限计算方式存在争议。关于如何计算申请强制执行期限问题，人民法院根据《行政诉讼法》第四十六条第一款，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十六条的规定，认为行政相对人的法定起诉期限应当是收到行政处罚决定之日起六个月内，由此推算行政机关申请强制执行的期限应当是“起诉法定期限6个月+申请强制执行期限3个月”。但行政机关在执法中一般以行政相对人“限期恢复期限”届满后才开始计算法定起诉期限，由此推算行政机关申请强制执行的期限为“限期恢复执行期限+起诉法定期限6个月+申请强制执行期限3个月”。由此可能出现行政机关申请强制执行，虽然是在法院认可的法定期限内，但是同样也在行政机关给行政相对人限期恢复的期限内。通常判定行政相对人不履行行政处罚义务，应当在限期恢复期限届满后尚未履行的，如果在限期恢复期限尚未到期就已经进入了法院认定的申请强制执行期限，无法提前判定行政相对人拒不履行行政处罚义务。

二是行政处罚事项法律效力存在争议。针对法院以行政机关超过申请强制执行期限且未存在完全阻断其正常行使诉权的情形为由不予立案的案件，行政处罚决定是否还具有执行效力。行政相对人认为，《林业行政处罚决定》已过申请强制执行时效，丧失强制执行权，不需要继续履行。行政执法人员认为，若行政机关作出的《行政处罚决定书》所依据的法律法规并无不妥且未违反法定程序，不存在《行政处罚法》第三十八条所规定的无效情形，且行政相对人亦未通过行政复议、行政诉讼以及其他合法途经确认该决定无效或撤销该决定，使其自始无效或溯及既往失去效力，那么法院的不予受理，仅意味着法院对行政机关作为的具体行政行为在程序上的处理，并未对行政处罚决定是否有效进行实体评价，因此《行政处罚决定书》在程序上无法再向法院申请强制执行，但不影响在实体上的法律效力。行政机关仍然有权继续催告行政相对人履行相应的处罚义务。

三是行政处罚后续救济方式存在争议。行政违法行为尚处于持续侵害国家利益和社会公共利益的状态，不应当放任此类状态于不顾，如何对丧失强制执行力的行政行为进行救济，一种观点认为，行政机关可以撤销原有行政处罚并重新作出行政处罚决定，按照行政诉讼法、行政强制法等法律的规定申请法院强制执行。另一种观点认为，重新作出处罚决定违背“一事不再罚”原则，因为行政处罚决定书发生法律效力后，未经法定程序和法定事由，不得随意撤销，行政机关撤销原行政处罚决定，并不能纠其正逾期申请的行为，其针对相同事实重新作出相同结果的行政处罚决定，实质是为规避法律规定的强制执行申请期限，该撤销事由不属于法定事由。

对此，检察机关建议：

一是强化法律理解与准确适用。一要加强行政执法与行政司法的沟通协调，针对行政执法活动中出现法律理解与适用把握不准的问题，行政执法人员提前向审判人员、法律专家进行咨询，听取意见，寻求指导，确保法律适用准确。二要坚持以审判为中心，针对“法定起诉期限”、“强制执行期限”计算起止争议问题，在尚未解决或达成统一意见之前，应当参照人民法院办理非诉执行案件适用的法律条文开展执法活动，确保法院认可执法程序和实体合法，提高行政强制执行裁判支持率。三要合法合理下达行政处罚事项，制作行政处罚决定时要充分考虑是否与法律规定履行期限、方式等存在冲突。例如针对违法占用林地行为，限期恢复原状的期限设置在六个月的法定起诉期限内较为合理，由此可以避免履行义务期限未届满就进入强制执行程序，导致无法判定行政相对人是否属于拒不履行义务。

二是强化行政执法工作质效。一要规范行政执法行为，行政机关作出行政处罚后严格按照法律的规定申请法院强制执行,保障行政执法的公信力。针对丧失申请强制执行力的行政行为，根据行政相对人违法行为状态，在不违背“一事不再罚”原则的前提下，可以重新作出行政处罚决定的，依法作出处罚决定责令行政相对人履行处罚义务。二要加强行政非诉执行监督，检察机关发现行政执法机关怠于申请法院强制执行的，根据相关规定发出改进工作、完善治理、督促履职的检察建议，并主动跟进监督直至正确履职完毕，推进行政机关依法履职。发现人民法院行政非诉执行案件受理、审查、裁定及执行活动存在违法情形的，提出非诉执行监督检察建议，促使法院非诉执行活动依法开展。

三是开展行政非诉执行争议化解。检察机关作为法律监督机关，其所处的监督位置在一定程度上让行政相对人更加愿意相信争议化解工作。通过建立行政执法监督沟通协作机制，行政执法机关邀请检察机关介入开展行政非诉执行争议实质性化解，是解决此类争议行之有效的路径。例如在开展行政争议化解工作中，检察机关通过释法说理、居中协调和提出监督意见，既支持行政机关依法行政，又监督行政机关规范执法，促使行政相对人愿意配合解决问题，从被迫执行到愿意承担责任的转变，或者通过其他可替代性履行的方式，既实现对损害后果的补救，又降低行政违法成本，实现行政执法司法办案效果。